武向荣:数字化督导替代实地督导正引领变革潮流
2023-02-01 15:31汇商财经

20世纪 90年代,伴随新公共管理思潮,西方国家试图通过建立“基于证据的治理机制”实现教育治理现代化,而教育督导通过建立标准、实地观察、收集数据等方式获取证据,提供问责性判断的信息并指导教育实践改进,成为现代化治理机制的重要构成。欧洲国家一直拥有教育督导的历史传统,21 世纪初,PISA 引发全球教育竞争,欧洲国家站在劳动就业、社会经济成功、社会凝聚力重新高度审视教育督导价值,旨在通过各级各类教育督导为高质量教育发展保驾护航。欧盟倡导,高质量教育对欧洲就业能力、社会凝聚力以及整体经济社会成功至关重要,需要不断监测和改进教育质量,建立覆盖所有教育层次的有效质量保障体系,提升教与学的效率 。西方国家亦将教育督导问责制视为实现教育资源配置的有效手段。Rosenkvist描述了许多国家对教育系统进行的广泛改革,将问责制作为一种提高质量和配置资源的机制,不仅用于监督个人、学校和教育系统符合规定标准,而且作为组织内部和整个教育系统有效资源分配、积极变革和能力建设的杠杆。

教育督导是我国一项教育基本制度,中国特色教育督导是中国特色现代教育治理体系的重要组成部分。新中国成立后,我国适应本国发展国情,努力建设健全教育督导制度,逐步形成了中国特色教育督导体系。2020年国务院印发《深化教育督导体制机制改革的意见》,提出:到2022年,基本建成全面覆盖、运转高效、结果权威、问责有力的中国特色社会主义教育督导体制机制。然而,我国教育督导职能定位不够清晰,教育督导工作专业性、权威性、有效性尚不够,距离高质量教育督导还有一定距离。在国际比较视野下研究教育督导,有助于我们准确认识自身教育督导特点、优化教育督导体系,为建设中国特色社会主义教育督导制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力的支撑和保障。

西方国家教育督导发展的共性特点

西方各国虽然政治、经济、文化制度不同,但都很重视教育督导,且呈现一些共同特点与趋势。譬如,教育督导覆盖范围越来越广泛,硬治理督导模式与软治理督导模式共存,注重基于循证方法的督导,结果使用从控制转向协调、咨询和支持等。

(一)形成了独立或依附的教育督导管理体制

经过多年演变,世界各国已形成符合本国国情教育督导管理体制。从督导级别上看,有些国家实施国家级督导,如英国、荷兰;有些国家实施地方级督导,如德国、丹麦;有些国家实施中央化督导,如法国;有些则是去中央化督导,如美国、加拿大。有的国家设置中央督导机构,并在地方设置办公室,有的国家则仅设置地方督导机构。教育督导常务国际会议组织(the Standing International Conference of Inspectorates)调查表明,越来越多的欧洲国家倾向中央负责制督导[3]。督导执行主体与政府关系在不同国家也有区别,有的国家的督导机构独立于政府决策部门,有的则呈依附关系。如,英国、新西兰教育督导部门独立于教育部,直接向议会报告;而法国、爱尔兰等国家的教育督导部门则隶属于教育部。

(二)建立了学校督导为主覆盖广泛的教育督导体系

大部分国家主要实施学校督导,建立覆盖基础教育学段的督导体系,督导范围从幼儿园贯通到高中公立学校,有的国家还将职业学校或学院和私立学校纳入督导。越来越多的国家扩大督导范围,逐步将学校相关服务及管理机构纳入督导并实施行政监督。如,法国对教育政策实施情况和教育体制运转情况进行评估和督导,强化中央政府对地方教育的宏观指导。英国还督导儿童保育、收养和抚养机构,各种技能培训机构、教师教育机构、地方教育当局等。荷兰鉴于董事会直接负责管理学校,最新制度改革将督导范围从学校质量拓展到学校董事会管理。

(三)创建了问责驱动“硬”治理与发展驱动“软”治理并存的教育督导模式

几十年来,欧洲国家成功发展了学校外部督导及自我评估的督导评估模式,形成英国、荷兰主导的设置标准、实施外部督导和强制性问责的高厉害督导的“硬治理”模式,及以及爱尔兰、奥地利等强调理性洞察、自我评估与发展驱动的低厉害督导的“软治理”模式。英国是实施“硬治理”督导的典型代表国家。英国教育标准局将市场机制引入教育体系,根据督导结果判定学校等级,在媒体公开学校排名及等级,促进家长择校,促使学校之间产生竞争。相反,爱尔兰教育督导注重合作、支持与自我评价,如总督学所言,“我们的最终目标是让学校透明、准确地进行自我评价,督导人员访问这些学校以评价学校的自我评价”。而奥地利则不设置任何学校等级,督导结果仅用于反馈学校优劣势并督促学校改进。

(四)实施以“学生福祉”为核心的学校督导评估

西方国家将学生福祉(wellbeing)与健康作为教育督导的核心理念,教育督导的目标即在于保障学生福祉。学生福祉是指,当一个人意识到自己的潜力,能够应对生活中的正常压力,照顾自己的身体健康,具有目标感、交流感和归属感时,幸福感就存在了。学校在发展和增强年轻人的福祉方面发挥着关键作用,因此,西方国家将学生福祉作为学校督导评估的核心。学校督导评估标准构建通常以经济学理论为基础,围绕学生福祉,从学生的起始点,即生源质量出发,以教育教学、领导管理、校风、社区活动等为输入和过程性变量,以学生结果为输出变量,构建了输入—过程—输出模型。例如,爱尔兰学校整体评估( Whole School Evaluation)内容包括学校领导和管理的质量、教师教学质量和学生学习成果,“学生福祉”贯穿于爱尔兰中小学质量督导框架。过程性标准描述了“家校应合力支持学生学习和学生福祉”“校长、副校长、其他校领导及教师要关心自己的福祉”。学生成果标准描述了“学生对学习的享受显而易见,致力于学习有助于其福祉”“学生运用所学知识支持自身福祉”。并且,爱尔兰教育与技能部要求,到2023年,所有学校都将嵌入“学校自我评估福祉促进过程”(School Self Evaluation Wellbeing Promotion Process),要求学校发展、实施和评价学生福祉提升状况并跟踪其影响。

(五)循证治理逻辑下不断创新教育督导方式

近年来,西方国家教育督导理念与方法的主要转型表现为采用专业评价的方式实施循证督导。学校督导遵循“循证治理”的逻辑,通过严格的形式、程序及社会科学方法开展循证督导,增强评价功能的专业性;重视验证督导框架、方法及证据来源信度、效度。Ehren认为,无效的督导可能导致错误的判断,误导行政干预和政策决定,并对学校和教师产生负面影响。因此,为了开展循证督导,英国、荷兰等国家重视建立数据库,定期收集数据,并且借用跨部门大规模教育监测评价数据,以加强教育督导的“硬”证据。同时,大部分国家重视在学校自我评估基础上实施督导,实施学校督导的国家往往也具备成熟的学校自我评估制度。如,荷兰规定学校必须实施自我评估,并纳入风险评估。

信息技术发展到一定阶段,为了减轻学校负担并提高督导效率,越来越多的国家采用按比例督导(proportional inspection)或基于风险的督导模式(risk–based inspection)。荷兰、英国、瑞典、爱尔兰等国不同程度地实施风险督导。荷兰基于大数据全面实施风险督导,基于学校董事会提供的年度问责报告、学生成绩、学校教育质量潜在不足的迹象等三大风险要素以及教育督导框架,对学校质量进行风险分析和监测,并对存在问题前兆(failure signals)的薄弱学校加强督导,对无风险或风险较小的优质校减少督导次数。英国教育标准局正在与教育部合作开展大数据项目,将人工智能方法即机器学习(machine learning)应用于风险督导,探索使用社交媒体和其他来源提供的近实时数据,预测每所学校质量发展趋势,并使用预测结果决定学校督导方式。当风险评估结果表明学校质量可能显著恶化时,一些优秀学校原本仅接受短期督导或赦免督导,将开始更改为接受严格的全面督导;同理,如果一些学校质量发展趋势显著变好,被督导次数也会减少。

(六)教育督导结果使用于学校问责与改进、社会监督及政府决策

西方国家的督导结果主要使用于学校问责与改进。政府对学校实施自上而下的问责通常称为垂直问责,是常见的问责形式。实施垂直问责的国家根据督导结果对于表现良好的学校给予奖励,对评估结果不合格的学校予以警告或其他制裁。经过多年实践可以发现,督导问责虽然对学校质量提升起到一定作用,但亦容易引发治理信任危机,影响督导效果的可持续性 。如,英国过度强化学校绩效考核和问责,缺乏促进学校自身改进和成长的支持体系,不同程度遭到学校的抵触。相反,爱尔兰、加拿大等国家则不提倡外部强问责,强调通过督导评估支持学校发展。荷兰一方面实施风险评估,对没有达到要求的学校给以警告并实施追踪督导,另一方面,督学有责任促进薄弱学校改进,能够较好地将两种功能结合起来。从发展趋势看,教育督导结果指向咨询、指导和支持成为越来越多国家的选择。

教育督导结果还使用于横向问责。区别于垂直问责,横向问责指政府、学校必须为家长和其他利益相关者等提供办学过程、办学效果等信息。教育督导的横向问责主要通过发布各种类型报告实现,即告知家长及公众学校办学情况,为家长择校及社会公众监督教育提供客观信息。横向问责不仅能够增加地方政府教育发展绩效、学校办学效果的透明度,还能够促进学校与地方利益相关者密切联系,帮助学校与外部建立信任关系,从而增加更多外部支持。另外,教育督导结果可为政府制定政策提供重要参考。英国教育标准局为教育大臣和国会提供有关学校工作及是否达到教育标准的信息,保障满足最低标准,为公共资金投入提供依据。法国中央教育督导机构每年将教育督导结果直接上呈国家总统并依法向社会公开,作为政府进行教育政策决策的重要依据。荷兰教育督察局每年根据学校抽样数据及其他调查分析结果,撰写并发布《国家教育状况报告》,成为政府决策的重要参考。

国际比较视野下中国教育督导特色

从新中国成立以来,伴随教育事业快速发展,我国教育督导体系不断丰富和完善。通过国际比较可以发现,我国教育督导有些方面与西方国家存在共同点,有些方面则呈现自身特色。我国教育督导形成管理更加协同、体系更加全面、更加注重公平价值取向、更加注重督政、更加注重问责职能、独具中国特色的教育督导体系。

(一)旨在保障教育公平与教育质量

从世界范围看,保障公平而又卓越的教育是教育督导部门的共同目标。然而,在实际工作中,大部分国家将教育督导视为教育质量保障的重要手段,较少国家对教育公平专门实施督导。实际上,西方社会存在严重的社会阶层固化,随之而来的教育不公平已成为顽疾痼瘴,而教育不公平又加固了社会阶层分化。相反,对于社会主义国家,教育公平是社会公平的重要基础,也是社会主义教育的根本属性。我国将促进教育公平作为国家基本政策,教育督导根本任务之一是保障教育公平发展。三十多年来,我国教育督导机构成功地为义务教育公平发展保驾护航。1993-2011 年实施并完成了“两基”督导验收,全面普及九年义务教育、扫除青壮年文盲,广泛地保障了公民的基本学习权利。2012-2022年实施并完成了县域义务教育均衡督导评估工作,31个省(区、市)和新疆生产建设兵团的2895个县都实现了县域义务教育基本均衡发展,标志着我国义务教育公平站在了新的历史起点。2019年又紧接着开启了义务教育优质均衡发展督导评估工作,更加注重教育质量公平。我国几十年开展义务教育均衡发展等督导评估工作,有力促进了教育公平发展,体现了我国教育督导始终坚持人民立场的价值追求,彰显了中国社会主义制度优势。

(二)重在履行宏观监督管理的职能

西方国家运用督导评价手段引导教育系统按照市场机制的方式运作,提高了教育效益,但损害了教育公平。该种运作机制有利于资源倾斜到更好的学校和家庭,却进一步损害弱势群体的利益,导致更大的教育不平等。比较而言,我国则强调通过教育督导发挥宏观监督管理职能,促进教育公平,推进教育治理体系,强化教育治理现代化能力。教育督导部门运用督导手段,对地方各级政府、各级各类学校和相关教育机构运行与活动进行监督、督导和评估,及时问责地方政府、学校和相关教育机构偏离国家政策、法规、教育方针的方向的行为,监督指导地方政府与学校等依法依规组织教育活动的开展,对于不符合规定的教育活动勒令其进行整改,对于不能按时完成整改的地方政府和学校则进行批判、约谈和通报,保证社会主义教育快速、高效、和谐、健康发展。

(三)管理体制拥有高度的整体性、系统性与协同性

教育督导管理体制与各国的政治体制、文化传统等因素紧密相关。基于中央放权、地方自治的分权治理理念,对应四级教育管理体制,我国建立了国家、省、市、县四级教育督导体系。教育督导机构设置表现为级别高、权威大。在国家层面,国务院设置教育督导委员会,由分管教育工作的国务院领导任主任;在地方层级,各级政府设置督导部门负责督导本级政府教育,办事机构一般设在同级教育部门,呈半依附关系。比较而言,国外大部分国家仅设立了中央一级教育督导机构或中央与地方两级教育督导机构,且隶属于教育部门(英国、新西兰等国家除外)。我国教育督导机构更为显著的特征表现为具有较高的合作性与协同性。国务院教育督导委员会成员包括中央组织部、中央宣传部、国家发展改革委、财政部、教育部等18个部委,形成了教育督导部门、教育部门、行政部门联动治理的组织架构。鉴于教育问题的长期性、多样性与复杂性,协同治理的组织架构不仅提高了教育督导机构的工作权威性,而且有助于促进其他部门共同监督支持教育事业发展。

我国还形成了督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系,实行教育督导部门统一归口管理、多方参与的教育评估监测机制。归口管理不仅能够保证教育督导评估体系的一致性、协调性,还有助于统一调配使用督导资源,优化人力资源、数据资源等资源的使用效率。比如,在义务教育优质均衡发展督导评估工作中,教育督导部门能够方便使用相关科目学业水平评估数据,监测本区县学校教育质量水平,与监测部门共同保障区域教育质量基本标准及均衡水平。比较而言,在国外大部分国家,教育督导、评估与监测工作分属不同部门管理,容易造成标准不一、多头评价、数据使用不畅通的问题。如,在英国、荷兰,教育质量监测与评价由其他部门负责管理,督导部门则须投入大量成本,建立本机构监测与信息收集数据库,进行监测工作。我国教育督导部门未来亟待运用好归口管理职能,将该项体制优势转化为工作优势,统一协调好评估监测及数据收集使用工作,充分运用评估监测结果服务于督导工作,促进教育督导的专业性与权威性。

(四)坚持督政与督学相结合

区别于西方国家重于督学,我国长期坚持督政与督学结合。中国特色教育督导制度的显著特征表现为重视督政,不仅遵循了悠久的文化传统,更表现为在价值定位与组织形式上与我国治国理政的价值追求和组织形式高度统一。我国地方政府是教育质量与公平发展的第一责任人,国家及省级教育督导机构监督地方政府保障教育优先、公平且有质量的发展,是一种效率高、效果好的治理模式。近年我国成功实施了县域义务教育均衡发展督导评估、教育投入落实和经费管理、落实教师待遇等重要督政活动,有力地推动了党和国家的教育方针、教育法律法规和重大教育决策部署的落实,有效促进了教育公平,提升了办学质量。另外,办人民满意的教育是中国共产党执政为民理念在教育领域的重要体现,多年来教育督导部门通过督政督促地方政府履职尽责、全心全意办人民满意教育,表明了我国优先督政的正确选择。

(五)创建督导结果与政绩挂钩、执法联动的问责机制

我国明确强调教育督导关键是“长牙齿”,要求深化改革、切实发挥督导作用。为压实教育督导问责制度,2021年国务院教育督导委员会印发《教育督导问责办法》,将督导结果与政绩考核挂钩;并对地方政府及有关职能部门、各类学校等被督导对象,存在不履行教育职责的问题,进行公开批评、约谈、通报、资源调整、撤销办学资格或吊销办学许可证等问责,提交有关部门依照职能和权限进行内部监督和责任追究。比较而言,西方国家鲜有专门出台实施督导问责的制度和办法,也较少将督导结果与政绩考核挂钩;督导部门对被督导单位仅有公开督导报告权、建议权和追踪整改权,问责的实质权在教育部等相关职能部门。如,英国教育标准局按规定将督导评级最差的学校名单提交国务大臣,由国务大臣最终决定是否关闭学校。我国教育督导问责制度将督导结果与政绩考核制度挂钩,能够实质推动地方政府政绩观,把优先发展教育放在第一位;并且,我国教育督导与教育执法联动,整合教育监管力量,建立教育督导与教育行政审批、处罚、执法的联动机制,促使督导成为推动法律法规落实的有效手段。

综述以上内容可以发现,中国、西方教育督导分别呈现以下特点。在价值定位上,西方国家注重提高教育效率、保障教育质量;我国教育督导则将教育公平放在首位,同时注重教育质量提升。从管理体制上看,西方国家教育督导机构独立或依附于教育部门,教育督导、评价与监测由不同部门实施与管理;而我国教育督导机构由政府设置,半依附于教育部门,实行督导、监测与评价一体化管理。从督导对象上看,西方国家以督导学校为主,兼顾管理学校的部门及其他相关服务机构,我国则主要督导地方政府及学校教育履行情况。从运行机制看,西方国家通过督导将市场机制引入教育,促使学校之间展开竞争,以提高办学效益与质量;而我国教育督导注重履行宏观监督职能,促进地方政府优先发展教育,促进学校规范办学。从督导标准看,西方国家教育督导框架以学生福祉为核心,注重办学过程和结果指标项的设计;而我国教育督导多以法律法规政策为依据,督导办法多表现为投入及过程性质的指标。在督导方式上,西方国家看着通过专业评价及其他社科方法寻求证据,我国倾向于运用行政检查的手段并配以适量监测评价的方式。在结果使用上,西方国家教育督导逐步从问责转向协调、咨询和指导,我国则强调增加督导的问责性,以增强督导的权威性。主要特点如表1所示。

国际比较对中国特色教育督导的启发

国际比较中可以看出,我国虽然具备中国特色的督导制度优势,但在一些方面依然面临着困难和挑战,表现为:教育督导治理理念跟不上教育发展需求,一定程度上仍然延续行政检查的传统思维,阻碍了教育督导改革创新;教育督导在宏观层面上对政府监督管理发挥了很大作用,但在微观层面上对学校监督、指导及质量提升作用不够,难以起到教育高质量发展保驾护航的作用;信息化迅速发展的时代,教育督导方式方法显得比较落后,没有充分利用大数据提高教育督导科学水平。借鉴西方教育督导,我国可在以下方面进行改进。

(一)教育督导从宏观监督转向指导,增强支持和服务的督导职能

问责和改进是教育督导两大主要功能,如何通过督导实质性促进教育发展成为各国共同面对的难题。从国际比较看,各国根据本国治理需求,将教育督导价值定位为“问责”或“改进”,或将两种职能结合起来。长期以来,我国教育督导充分发挥督导行政监督检查职能,促进了教育事业改革与发展。近两年,我国为了提高教育督导的权威性和实效性,又强调督导“长牙齿”的问责职能。事实上,过于强调督导问责,可能让被督对象产生不信任、被动接受督导、创新受约束、出现焦虑等不良后果。新形势下,为了充分激发教育活力,教育督导人员需转变督导理念,从行政监督转向服务指导,体现“督”与“导”并重的治理理念[16]。教育督导还应充分发挥循证治理优势,为教育决策与政策制定提供高水平的专业咨询。如,教育督导机构可运用评估监测数据工具,结合抽样调查,诊断、分析并预测教育发展状况,撰写国家教育督导报告,提交国务院及教育部,为国家循证决策提供宏观指导;可通过需求式督导、诊断性督导、发展性督导等多样的督导模式,引导地区和学校进行自我诊断和评估,提供有针对性的、个性化的指导和服务。

(二)顺应教育高质量发展的新要求,加强学生五育并举发展为核心的学校督导评估

迈向共同富裕新征程、追求教育高质量发展的新时代,我国应高度重视学校质量督导评估在推动基础教育高质量发展中的作用。与其他循证治理工具如考试成绩比较而言,学校督导评估的优势在于不仅关注结果,更关注过程和背景信息。我国学校长期受到考试评价影响,存在唯分数、唯升学率的不良评价形态,导致学校教育越来越偏离教育规律。当前,在教育方针引导下,我国迫切需要建立以落实立德树人、学生五育并举发展为核心、学校全面发展为导向的学校督导评估体系。通过学校质量督导评估引导学校回归教育本质,从片面追求升学率转向全面发展。区别于当前学校督导,新的学校督导应充分尊重学校自治,减少学校负担,鼓励学校在接受外部督导的基础上积极开展校本评估和创新实践,进行自下而上的改革。学校应在督导评估方面有很大幅度自治,督导部门的责任是帮助解决学校层面难以解决的问题。实际上,学校自我评估与学校外部督导同时被视为改进和问责循环中不可分割的部分,学校自我评估也是学校督导制度的重要组成部分。将外部督导与校本评估相结合,既符合落实国家教育政策与法律法规的要求,也能满足地方和学校个性化需求。

坚持落实立德树人根本任务,建立以学生五育并举全面发展为核心的教育督导标准。区别于考试评价仅仅考查学生学业成绩,学校督导的优势在于可以考查学生学业成绩以外的学生成果 ,如学生态度、价值观和品质,包括社交和情感能力、自主能力、创新能力等,这些能力对学生未来发展至关重要。如上文所述,西方国家学校督导标准建立在围绕学生福祉全面发展之上。我国则需要建立以学生五育并举全面发展为核心的教育督导标准,从投入、过程到结果的整体指标框架都要贯穿立德树人、五育并举的育人理念,从而发挥价值认同及标准引领的作用。还要加强过程性指标建设,因为该项指标是影响学校教育成效和学生学习成效的关键领域;学生如何通过努力达到五育发展水平,校长、教师、家长如何通过支持促使学生达到五育发展水平,都需有详细规定。

(三)充分应用信息化技术手段,加速教育督导方式的创新

我国教育督导方式比较传统,一定程度上不能适应信息化时代教育发展的需求。近几年,随着信息化技术水平提高,世界各国出现了按比例督导的上升趋势,即督导部门对学校质量进行长期监测,根据已确定超出可接受的学校实践范围的异常案例有关的督导价值判断督导频率,对于高风险地区加强督导频次。价值判断通常来源于督导学校自我评价报告、学校发展计划、现场观察教学质量、学校变革能力以及各种督导活动与数据分析。例如,英国、荷兰、爱尔兰根据考试结果分析判断风险,荷兰和瑞典使用媒体信息确定与所提供的教育质量相关的风险程度,瑞典还根据国家考试的等级和结果、上一轮督导观察结果、学生、家长和老师的投诉以及问卷调查结果等获得风险信息。我国在督政上采取全面督导结合随机抽查的督导方式,在督学上采取综合督导结合专项督导的方式。事实上,我国教育规模大、地区差异大、督导成本高,迫切需要建立风险督导体系,实施按比例督导,既能节约督导成本,也能提高督导的针对性及实效性。我国可根据大数据分析结果、自我评估报告、媒体报道、投诉数量等信息对被督导单位进行风险等级划分,对于低风险地区实施短期督导,对于中风险地区实施常规督导,对于风险较大地区进行多次督导与定期监测。

新冠疫情暴发后,数字化督导替代实地督导正在引领未来督导方式变革潮流。我国教育督导机构需要不断研究如何利用信息技术手段,加强数字化督导。首先,建立自助提交门户网站,允许家长等利益相关者在线提交投诉,要求地方政府及学校在线提交数据,这是迈出数字化督导关键的第一步;其次,基于大数据实施人工智能算法,不仅能够实现风险自动分类,还可提高数据的安全性、合规性并实现督导长期成本优化,这对督导部门非常重要;最后,将数字督导清单与平板电脑等移动设备密切关联,可提高数字化督导的准确性与可读性。事实上,一些国家已经迈出了更大的一步,在实地督导检查时运用平板电脑拍照和录像,图像随即附在督导结果报告中。为了做好数字化督导,我国督导部门需要建立自助数据库,整合并构建全国统一、分级使用、开放共享的教育督导信息化平台,强化信息整理、分析、评价,逐步形成由现代信息技术和大数据支撑的智能化教育督导体系。

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