记者 王珍

财政部数据显示，今年前8个月，各地发行用于项目建设等专项债券2.95万亿元，完成全年新增专项债券限额的77.5%，比序时进度快10.8个百分点。

9月24日，在中国人民大学财税研究所举办的中国财政政策论坛第8期上，与会专家认为，当前地方财政紧平衡状态下，必须解决专项债的投资边界、全生命周期管理，以及财政可持续发展的问题。

中国人民大学政府债务治理研究中心兼职研究员，北京市忠慧律师事务所主任安新华介绍，2015年—2022年，中国地方政府通过专项债券筹集了超过16万亿的经济建设资金，到现在为止，专项债是继国债和政策性金融债后的第三大金融品种。

中国财政政策论坛第8期     摄影/王珍

安新华指出，通过2018-2022年专项债券项目统计分析，可以看到以项目为核心的地方政府债券投资没有搞大水漫灌，而是完全落实了国家的区域发展战路，专项债券带动投资的作用越来越突出。但目前专项债券制度还在不断完善过程中，债券项目从规划到发行、建设、运营都面临各种各样的问题。

比如项目建设投资需求太粗放，直接影响项目投资资金效率，造成资金浪费；其次是项目收益测算失真，目前的专项债券项目收益测算一直缺少标准，即使是同一地区同一类型的项目，其收益测算都存在较大差异。

对外经济贸易大学教务处处长、国际经济贸易学院教授毛捷根据微观项目数据计算了各省专项债项目收益与债务加权平均覆盖倍数，发现内蒙古、宁夏、新疆、陕西等西部省份专项债存在一定程度的“虚增收益”情况。究其原因，更多是收益测算失真导致。

第三个问题是项目资产权属不清问题，安新华指出，在国有资产产权界定和纠纷处理的问题中，没有一个明确的资产管理的办法或制度体系来支撑，最终将加大资产封闭运行管理的难度和地方政府的债务风险。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒在会上指出了专项债发展的矛盾：专项债规模越来越大，收益率却越来越低。此外，部分地区一方面要求专项债加快发行，另一方面项目储备不足。专项债已经成为欠发达地区弥补收支不足的工具，“云南、湖南专项债的限额和余额已经是零，而上海、江苏、浙江债务结存现有空间还比较大。往往发达地区的项目应该是比较多的，现实却是相反的”。

罗志恒认为，要根据项目储备和地方财力筹划，关注常住人口的变动趋势，如人口持续流入的地方项目多一点，中西部地区可以少一点，通过其他债解决问题。

中国人民大学政府债务治理研究中心副主任、财政金融学院教授李戎认为，专项债不应该盲目扩大具有收益的公益事业范围。随着基础设施日趋完善，在这方面的投资要相应地压缩。其次，不能为了完成具有一定收益性的目标，本末倒置，把本来应该是纯公共品的变成了准公共品。

李戎建议，政府要改变大包大揽的作风，比如在部分准公共品上探索市场化的提供方式，这样政府也不需要为了建设而发债，把事情交给市场，同样可以享受准公共品带来的便利；同时，政府的职能也更加得明确，经济发展方式也可以转型，更有韧性，让更多的民营资本活私人资本来参与。

安新华也建议让民营企业尽参与进来，社会资本拉动是相对良性的循环。但很少在财政领域，包括债务领域考虑营商环境，其实是可以结合起来的，包括资产运营授权机制，这都是营商环境的一部分。

《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》显示，财政部下一步将研究扩大投向领域和用作项目资本金范围，引导带动社会投资。加强专项债券项目储备和投后管理，完善项目建设和运营全周期、全过程监督管理机制，提升专项债券资金使用效益。