記者 王珍

財政部數據顯示，今年前8個月，各地發行用於項目建設等專項債券2.95萬億元，完成全年新增專項債券限額的77.5%，比序時進度快10.8個百分點。

9月24日，在中國人民大學財稅研究所舉辦的中國財政政策論壇第8期上，與會專家認為，當前地方財政緊平衡狀態下，必須解決專項債的投資邊界、全生命周期管理，以及財政可持續發展的問題。

中國人民大學政府債務治理研究中心兼職研究員，北京市忠慧律師事務所主任安新華介紹，2015年—2022年，中國地方政府通過專項債券籌集了超過16萬億的經濟建設資金，到現在為止，專項債是繼國債和政策性金融債後的第三大金融品種。

中國財政政策論壇第8期     攝影/王珍

安新華指出，通過2018-2022年專項債券項目統計分析，可以看到以項目為核心的地方政府債券投資沒有搞大水漫灌，而是完全落實了國家的區域發展戰路，專項債券帶動投資的作用越來越突出。但目前專項債券制度還在不斷完善過程中，債券項目從規劃到發行、建設、運營都面臨各種各樣的問題。

比如項目建設投資需求太粗放，直接影響項目投資資金效率，造成資金浪費；其次是項目收益測算失真，目前的專項債券項目收益測算一直缺少標准，即使是同一地區同一類型的項目，其收益測算都存在較大差異。

對外經濟貿易大學教務處處長、國際經濟貿易學院教授毛捷根據微觀項目數據計算了各省專項債項目收益與債務加權平均覆蓋倍數，發現內蒙古、寧夏、新疆、陜西等西部省份專項債存在一定程度的“虛增收益”情況。究其原因，更多是收益測算失真導致。

第三個問題是項目資產權屬不清問題，安新華指出，在國有資產產權界定和糾紛處理的問題中，沒有一個明確的資產管理的辦法或制度體繫來支撐，最終將加大資產封閉運行管理的難度和地方政府的債務風險。

粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅誌恆在會上指出了專項債發展的矛盾：專項債規模越來越大，收益率卻越來越低。此外，部分地區一方面要求專項債加快發行，另一方面項目儲備不足。專項債已經成為欠發達地區彌補收支不足的工具，“雲南、湖南專項債的限額和余額已經是零，而上海、江蘇、浙江債務結存現有空間還比較大。往往發達地區的項目應該是比較多的，現實卻是相反的”。

羅誌恆認為，要根據項目儲備和地方財力籌劃，關註常住人口的變動趨勢，如人口持續流入的地方項目多一點，中西部地區可以少一點，通過其他債解決問題。

中國人民大學政府債務治理研究中心副主任、財政金融學院教授李戎認為，專項債不應該盲目擴大具有收益的公益事業範圍。隨著基礎設施日趨完善，在這方面的投資要相應地壓縮。其次，不能為了完成具有一定收益性的目標，本末倒置，把本來應該是純公共品的變成了准公共品。

李戎建議，政府要改變大包大攬的作風，比如在部分准公共品上探索市場化的提供方式，這樣政府也不需要為了建設而發債，把事情交給市場，同樣可以享受准公共品帶來的便利；同時，政府的職能也更加得明確，經濟發展方式也可以轉型，更有韌性，讓更多的民營資本活私人資本來參與。

安新華也建議讓民營企業盡參與進來，社會資本拉動是相對良性的循環。但很少在財政領域，包括債務領域考慮營商環境，其實是可以結合起來的，包括資產運營授權機制，這都是營商環境的一部分。

《國務院關於今年以來預算執行情況的報告》顯示，財政部下一步將研究擴大投嚮領域和用作項目資本金範圍，引導帶動社會投資。加強專項債券項目儲備和投後管理，完善項目建設和運營全周期、全過程監督管理機制，提升專項債券資金使用效益。