南財集團全國兩會報道組記者張敏、唐韶葵 實習生黃俊鈞

城鎮化是一個綜合、宏大的課題，涵蓋產業發展、人口流動、土地流轉、戶籍改革、住房供應等諸多方面。政府工作報告指出，持續推進以人為核心的新型城鎮化。這一錶態在給未來的城市發展指明方嚮的同時，也繼續提出了高要求。

上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘在城市和區域發展等領域有深入的研究。作為第十四屆全國政協委員，陸銘准備了多份提案，包括土地制度改革和平臺經濟等。

就城市發展、人口流動、土地制度改革、住房問題等相關話題，對陸銘教授進行了專訪。他認為，土地制度改革的關鍵，在於理解國內經濟發展所帶來的人民需求變化，要與人口流動趨勢相適應。同時，解決大城市住房問題需要從供給側發力，通過多渠道增加土地和住房供應，來滿足不同層次人群的不同需求。對於“大城市病”的成因和解決，陸銘也有著獨到的見解。

土地制度改革需順應人口流動趨勢

《21世紀經濟報道》（以下簡稱《21世紀》）：在您今年提交的政協提案中，有一份是關於農村土地制度改革的，其中涉及農村宅基地改革，您能介紹一下改革設想嗎？在改革過程中，如何保障農民的財產權益？

陸銘：農村宅基地改革中，最為重要的是制定差異化的政策，以適應不同農村地區發展的不同需要。在人口持續增長的城市周邊，一些農村的宅基地事實上已經大量轉為經營性用地。對於此類宅基地，應該考慮根據它的實際用途，轉為經營性建設用地，然後按照集體經營性建設用地入市的辦法入市交易。

另外，在人口大量流出的農村，也有大量閑置的宅基地。對此，可以考慮在農村居民自願且有償的情況下將其復耕為農業用地，或者轉為生態用地。這樣一來，相應宅基地所對應的建設用地指標就可以在全國大範圍地流轉，而且可以成為自願放棄閑置宅基地的農村居民的一筆財產性收入。

總的來說，包括宅基地制度改革在內，未來土地制度改革的方嚮就是讓人口和土地的配置能更加順應現代化經濟所呈現出來的空間集聚狀態，使建設用地的供應、公共服務基礎設施的投資與人口流動方嚮一致。

在這個過程中，如何保障財產性收入呢？從短期來看，可以參考建設用地指標的定價模式，讓政府模擬市場，根據土地價值和租金進行差別化定價。從更加長遠的角度來看，如果能夠建立起全國統一的建設用地指標和補充耕地指標的市場的話，就可以更好地根據供需來決定相關指標的市場價格。

 《21世紀》：您還有一份提案是關於平臺經濟，其中提到平臺經濟的發展也需要加強線下空間的建設。在城市發展中，線下空間的建設有哪些意義？

陸銘：理解線下空間的重要性，關鍵是要理解當前中國經濟持續發展所帶來的人民需求的變化。目前服務業在GDP和就業中所佔的比重都已經遠遠超過制造業，併且還在不斷提升，而絕大多數的服務業都需要借助線下空間進行運作。只要線下的人口流量對服務業的發展有促進作用，那麽線上經濟就會為線下經濟賦能。

我們的研究也顯示，在疫情沖擊之後，密度更高的街區在經濟恢復上有更強大的韌性。這就提醒我們，在城市建設中，不能因為數字經濟時代的到來而忽視了線下空間。相反，在人們相互接觸的過程中，體驗感以及互動性是極其重要的。在可以展望的未來，不可能出現全面的線上化，線下仍然有大量的服務者，在供給和需求的匹配中，線下空間也是極其重要的。

人口增長時需從供給側緩解城市資源緊張

《21世紀》：政府工作報告指出，過去5年來，我國常住人口城鎮化率從60.2%提高到65.2%。按照這一水平，我國的城鎮化仍有進一步提高的空間。未來在城鎮化和區域經濟發展進程中，人口流動會有怎樣的趨勢？產業又將如何聚集？

陸銘：從創造就業的角度來講，隨著服務業佔比越來越高，一些大城市及周邊地區創造服務業就業崗位的能力也會加強。受此影響，會持續出現人口從農村嚮城市，從小城市嚮大城市集聚的趨勢。

在產業集聚方面，首先，由於服務業的供求在時空上天然具有不能分離的傾嚮，因此絕大多數服務業的集聚狀態是跟人口的集聚高度一致的。其次，隨著中心城市的服務業更多地賦能制造業，制造業會沿著從大城市出發併嚮外擴散的趨勢進行佈局。再次，在更偏遠、地理自然條件不夠好的地區，它的產業就主要集中在農業、旅遊、自然資源等行業上。總之，未來的產業佈局會呈現出有規律的空間格局，併且還會隨著中國現代化水平的提高而不斷的演化。

《21世紀》：面對不斷流入的人口，很多大城市由於資源有限，似乎已不堪重負。如何解決有限的城市發展空間和不斷流入的人口之間的矛盾？

陸銘：這只是一個流行的看法，但未必正確。

以交通擁堵為例，根據我的研究，城市的擁堵問題跟人口規模的關聯性併沒有那麽強。最近30年，恰恰是在人口不斷增長的過程中，中國的大城市強化了基礎設施，尤其是地鐵的建設，減少了城市內部長距離通勤的時間。城市通行需求的增長，在很大程度上是因為我們的產業結構已經越來越多地集中到了服務業上。

人與人之間見面的需要增加，這是經濟發展所帶來的必然結果。因此，城市只有不斷改善它的交通基礎設施，特別是增加地鐵的建設，併進行合理的城市空間佈局，才能解決擁堵問題。

總之，“城市病”的治理是技術和管理雙嚮進步所帶來的一個良性循環的結果。我們應充分認識到，人口嚮少數地區集中的趨勢是客觀經濟規律，不能簡單粗暴地把人口增長和城市的資源緊張對應起來。今天，我們已經充分認識到了這一規律，所以在土地、住房的建設、公共服務的配套等方面已經開始調整，讓它跟人口的流動方嚮一致起來。

解決青年人住房問題需多管齊下

《21世紀》：近些年來，大城市的房價得到了一定的控制，但相較於年輕人的收入水平，房價仍然顯得偏高。今年的政府工作報告也提出，解決好新市民、青年人等住房問題。您認為應當如何解決這一問題？

陸銘：我對於房價一直堅持這樣的基本看法：不要過度地限制需求，尤其是合理的居住需求派生出來的購房需求，而是要去增加供應。在限制投機性需求的基礎上，持續增加供應才是最終緩解住房短缺的辦法。對此，我們可以採取很多措施。

第一，大城市及周邊都市圈仍有大量土地可用於增加建設用地的供應。第二，在建設用地分配中，適當增加住宅用地比重，相應地減少工業用地和商服用地比重。第三，在住宅用地中增加住房建設的數量和面積，提高容積率。第四，在商品房市場上，建設一些適應不同群體購房需要的住宅，比如小戶型，來滿足購買力有限的青年人的需要。此外，還要多渠道地發展租房市場，特別是長租房，以及政府供應的廉租房、公租房等。從而在購房和租房之間形成齊頭併進的供應態勢，以滿足不同層次、不同人群的居住需求。

《21世紀》：近年來，監管部門多次提出“探索房地產新發展模式”。新發展模式包含哪些內容？與舊模式相比，新發展模式有哪些不同？

陸銘：我個人理解的房地產新模式是指原來租房市場的發育相對不足，現在則更加強調租房市場的發育。此外，在商品房市場上，也推出一些新的形式，比如共有產權房，從而形成多元的房地產發展模式。