城市原本就比农村拥有更多的优势。在计划经济时代，国家所有制是城市地区所有权的主导形式，在城市里的工作单位逐渐发展成为一种社会福利和权利体系。而在广大农村，国家没有设立越过集体重新分配资源的机制，农民以低廉的价格向政府出售粮食，这实际上相当于强加在农民身上的一种隐性税收，导致农民收入一直处于较低的水平。

1978年12月～1984年10月的农村改革增加了农民的收入，带动了乡镇企业的蓬勃发展。但短短的几年之后，改革重点就转向了城市，政策性的资源配置也以城市为主，虽然乡镇企业的发展在惯性之下延续到了1992年，但此后，改革重点全面转向城市，农村的发展逐渐落在城市后面，并且，差距快速拉大。

这样，就产生了一个很畸形的问题：农村人口众多，潜力看起来很大，但消费就是拉动不起来。其实，拉消费本身就是经济出现问题的结果。任何人都懂得消费，消费不需要拉动，甚至不需要鼓励。消费是一种天然的本能的行为，当消费需要拉并且拉不动的时候，就说明广大农村地区的收入无法支撑起他们的消费欲望。

如果这种失衡状况持续下去，对于一个传统的农业大国而言，是非常危险的事情。它不仅牵涉到中国改革能否持续的问题，也直接牵涉到社会稳定问题——中国农民占世界农业人口的35%。农村不稳定，整个政治局势就不稳定，整个社会就不会有稳定。

在提高农民收入、减轻农民负担方面，国家的确制定了不少政策，但农民的负担并没有减下去，收入也没有显著增加，而农民支出却大幅度增加。原因是：许多本不该由农民承担的农村公共产品，如公共基础设施建设、农村义务教育及民兵训练、干部下乡等杂费，农民承担了绝大部分。价格“剪刀差”的长期存在是农民负担的最主要部分。改革开放以后，我国虽然提高了农产品的价格，但工业品的价格提高更快，因此，价格“剪刀差”不但没有缩小反而日益扩大。

城乡收入差距扩大，农村整体上远远落后于城市。长期以来，农业一直是国家筹集工业化发展资金的主渠道。改革开放以来，城乡居民收入差距还在扩大。2005年，城乡居民收入比达到3.22:1，绝对额相差7238元，如果加上城市居民享有的各种福利、补贴及公共产品费用，城乡居民的实际收入之比可能达6:1。据世界银行有关报告，世界上多数国家城乡收入的比率为1.5左右，超过2的极为罕见。

下图为1980～2012年城镇居民人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入的增长情况对比。可以明显看出，截至2012年，中国城乡居民的收入比仍超过3:1。

除了上面提到的因素，导致农村经济发展落后的还有其他原因。2006年3月，在全国两会召开期间，全国人大农业与农村委员会副主任委员万宝瑞对“剪刀差”做了总结：

第一个是土地“剪刀差”。从集体征的土地必须变成国有，才能向开发商出售，集体土地不能进入一级市场。这里面的差价比较大，这实际上剥夺了农民的权益。据估算，失地农民一年要为城市贡献1万亿元。

第二个是金融存贷“剪刀差”。农村的存款不能用在农村，农民的存款自己能用的只占46%，54%流向城市。农民以占全国80%的人口，用了不到全国6%贷款。

第三个是工资“剪刀差”。农民工与城镇职工同工不同酬，同类工一个月工资差额为500～800元。现在，我国有1.2亿农民在城里打工，如果按目前（2006年）的“剪刀差”标准，一年差额就接近1万亿元。

三大“剪刀差”及城市生活成本上升等因素，使得越来越多的农民工打工的意愿开始降低。我们不妨对比一下，20世纪八九十年代，当不少人每月工资停留在一二百元的时候，去深圳等地工厂打工的收入，已经可以达到每月800多元。这种工资优势对于广大农村的闲置劳动力而言，无疑具有强大的诱惑力。

随着时间的流逝，在沿海城市或者内地大城市打工的收入，与在本地的收入相比，优势已经不太明显。而且，这些年来，由于房价、房租、菜价粮价、交通、水电等生活成本的飞速上涨，蚕食了打工者相当大一部分收入。加上空气污染等问题，大大降低了农民工进城打工的意愿。

2004年春，一向被认为廉价劳动力接近于“无限供给”的中国，意外地发生大范围“民工荒”，这是中国遭遇20年来首次“民工荒”。福建省企业调查队一项调查显示，2004年春节后，晋江市工业企业开工率只有80%～85%，其中陶瓷行业的开工率不足50%。这背后，工人短缺是一个重要因素。为了能招到工人，有的企业主声称“挖来一个工人，奖励100元”。

专家认为，出现“民工荒”的主要原因在于农民工的劳动条件恶劣，工资水平过低，合法权益得不到保护，他们无法忍受，纷纷离去。“这是长期漠视农民工利益的代价，是农民工对不公平待遇说‘不’的结果。”

劳动和社会保障部发布的《关于民工短缺的调查报告》也证实了这一点：工资待遇长期徘徊、劳动权益缺乏保障、企业用工迅速扩张、经济增长模式面临变革等多种原因造成局部地区民工短缺。工资低、条件差、劳工权益缺乏保障是普通工人短缺的主要原因。

我们知道，中国经济之所以能够在改革开放的30多年里保持持续的高速增长，其中一个重要原因是廉价的劳动力。当这种廉价的劳动力供应不足时，劳动力也将不再廉价，这必然会降低中国经济增长的速度。

中国在把经济改革重点转向城市之后，尽管也有很多支持农村发展的政策，但与城市相比，农村的发展一直处于相对被忽略的地位。这种忽略造成农村经济发展滞后，农村的落后又成为城市经济改革中廉价劳动力供应的源泉，因为很多农民被迫在生活压力之下涌向城市打工——这是一种令人感到悲凉的循环。

但首次“民工荒”的出现，让决策者开始认识到，城乡发展这种严重失衡的情况是不能长久维持的。随着城市生产能力的扩大，特别需要广大农村具有相对应的消费能力与之对接；否则，就容易造成城市改革由于缺乏与之对应的消费力量而逐渐陷入困境。

这意味着，解决农村问题迫在眉睫！

问题是，采取什么样的措施才能真正解决这一问题。有人提出来，想办法提高农业科技水平，提高农业产量，增加农民收入。这种说法理论上很完美，可是一旦具体运用到实践，就会发现目标和实际效果差距非常大。

举个简单的例子，相关粮食产量一旦增加，价格会立即跌落，农民往往血本无归，哭天无泪，产量增加甚至还没有产量减少给农民带来的实惠多。所以，不调查实际情况，仅凭空想来解决三农问题，最终只会陷入更大的被动。

而美国正是针对这一点，用“无追索权贷款”帮助农民有效地化解了风险。具体做法是：农民用尚未收获的农产品做抵押，从政府的农产品信贷公司（CCC）取得贷款。[注释]在贷款到期前，如果农产品市场价格高于贷款率，农场主可以赎回抵押的农产品到市场上去出售，并偿还贷款本息；如果农产品市场价格低于贷款率，农场主可以不归还贷款而以抵押出去的农产品抵债，不用负担任何费用或罚款，农产品信贷公司无权向农场主追索贷款率与市场价格之间的那部分差额。

这样，农民的利益就得到了有效保障。

在我国，农民手中的资源非常有限。不考虑财政支持的因素，只有两种资源能提高他们的收入水平：一是他们自身的劳动力资源，二是土地资源。只要能够让这两种资源的效益最大化，农民就能深深受益。

要解决农民问题，其实非常简单：

一是提高他们进城务工的工资水平，发挥他们的劳动力优势。但是，中国城市经济的发展，相当大一部分就是根据廉价劳动力因素量身定做的，一旦农民工工资水平提高，那些建立在廉价劳动力基础上的经济体系就会受到直接影响。有关这一点，在最近几年工资提升后制造业整体利润下降中可以清晰地看出来。

二是赋予农民平等分享土地资源的权利。比如，允许集体的土地直接进入一级市场，让农民成为直接的受益者。问题是，这将大大触动各级地方政府的利益。他们显然不会支持这种改革，因为地方政府正是通过低价征收农民的土地，然后高价出让获利，并以此支持其投资等支出。地方政府虽然并非政策的最终决策者，却是政策的具体执行者——这一点非常关键。

三是增加对农村基础设施、社会保障的财政支持。这一点严格来说，应该算是对农村公共服务建设缺位的“还账”。改革开放以来，我国城乡发展差距拉大。以卫生领域为例，农村的健康状况水平明显低于城市居民，农民因病致贫、因病返贫的情况突出。世界卫生组织发布的《2000年世界卫生报告》将我国投资的公平性排在倒数第四的位置，原因就是我国城乡卫生差距过大。[注释]国家财政应该弥补这种差距，加大对农村的资金投入。

显然，这三条是最能解决农村经济发展落后问题的路径，但前两条尤其第二条涉及一些根本问题，改革面临着诸多阻力。

在追求和谐的大框架下，改革绕开了这个棘手环节，另辟蹊径，寄希望于选择改革阻力最小的方式来解决问题。

中央最初提出的思路，是通过新农村建设来发展农村经济，解决城乡失衡的问题。

在中国首次出现“民工荒”的第二年，2005年10月，中共十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，为社会主义新农村建设指明道路。

其中，社会主义新农村的经济建设，主要指在全面发展农村生产的基础上，建立农民增收长效机制，千方百计增加农民收入。社会主义新农村的社会建设，主要指在加大公共财政对农村公共事业投入的基础上，进一步发展农村的义务教育和职业教育，加强农村医疗卫生体系建设，建立和完善农村的社会保障制度，以期实现农村幼有所教、老有所养、病有所医的愿望。

2005年12月29日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过决定：《中华人民共和国农业税条例》自2006年1月1日起废止，在中国延续了两千多年的农业税正式成为历史。2006年取消农业税后，与这项改革开始前的1999年相比，全国农民减负1045亿元，人均减负120元左右。

显然，新农村建设主要采取的是第三条措施，就是减轻农民负担，加大公共财政对农村公共事业的投入。这一做法不触动任何利益集团，因而更容易推行。但是，我们也不能忽略的是，早在中国取消农业税之前，全球几乎所有的发达国家和相当一部分发展中国家，都在大力对农业实行补贴政策。

以美国为例。30年来，美国农业部的年度财政预算占整体联邦预算的比例，一直维持在3%～6%。仅商品补贴（农业补贴）中就包括直接补贴[注释]、销售贷款差额补贴[注释]、反周期波动补贴[注释]等。农业补贴对促进美国农业发展发挥了重要作用，这使得美国成为世界上农业最发达的国家，农业总产量一直位居世界前列，同时也是世界最大的农产品出口国。

因此，从长远来看，在不触及土地等根本问题的情况下，仅仅通过行政主导下的财政、税收手段只能治标不治本。强拆现象之所以层出不穷，正是地方势力及相关利益集团廉价攫取农民土地、追逐自身利益最大化的结果。而财政补贴的资金与农民因土地、农产品“剪刀差”等方面丧失的利益相比，是远远不够的。

更可恶的是，有些地方的新农村建设占用耕地搞房地产，然后，让老百姓从原有的宅基地迁出来，住进价格较高的商品房中，既浪费了大量耕地，也增加了民众的负担，很容易激化矛盾。我们知道，广大农村之所以不像城里人那样被住房问题严重困扰，最重要的一点是，农民可以在自己家的宅基地上自行建造房屋。

与城市居民相比，农民在住房问题上享有两点优势：一是宅基地使用权；二是自建房的权利。自建房就好比自由恋爱与婚姻介绍所形成的竞争关系，大量自由恋爱的存在，使得婚介所的收费不至于太离谱。但一旦规定因自由恋爱而结婚的不发结婚证，所有人都被赶到婚姻介绍所找对象，那么，婚姻介绍所就拥有了垄断定价权，其收费就会高得离谱。城市的房价之所以高得那么离谱，不正是土地等环节被高度垄断、自建房被禁止等因素共同导致的吗？

新农村建设必须触及土地等根本问题，才能真正使农村问题出现转机；否则，就只能是维持而不是根本性的变革。

有专家直言不讳地说：“新农村建设的核心，就是要通过国家力量，将农村衰败保持在可以控制的限度内。要防止因为农村衰败过快，而依托农村生存人口又过多（当前依托农村生活的人口为9亿）的情况下，产生严重的政治和社会问题。”

这种所谓的“限度”说白了，就是既要维持庞大的廉价劳动力，又不能让农民太穷困！这种局限性或许就注定了新农村建设的结果。

农村与城镇的发展差距越拉越大（如224页表格所示）。

从图中不难看出，从2005年以后，中国城乡居民人均收入的差距以更快的速度拉开，到2012年的时候，这种差距已经达到16648元。

早在1984年6月30日，邓小平就说：“中国有80%的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这80%稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”

越来越显得迫切的“三农”问题，能否尽快得到解决，事关中国的未来，也事关大棋局的演变。