欧洲工业化的经验告诉我们，就地城镇化是缓解城市病和劳动力流动压力的有效方式。美国也大抵如此，美国城市化主要依靠科学技术和经济发展推动，走的是内生型农村城镇化模式。美国是一个地方自治的国家，只要财政可以自理就可建镇，城镇数量较多，目前城镇达两万多个，城镇的发展更多地靠市场的力量配置。[注释]

在美国人口普查局的人口统计中，人口达到2500人以上的居民点即为城市，不足2500人的居民点则为乡村。这里的城市（urban）不是政治意义上的城市（city），后者是一种法人资格，需要由州议会颁发特许状予以认可。

这种机制显然有利于小城镇的发展。

为什么在德国、英国、法国、荷兰等欧洲国家，工业化没有引起小城镇的普遍衰弱和大城市的过分拥堵？很大程度上归结为制度所提供的平衡机制。以当时的英国为例，主要是以下因素促进了小城镇的全面发展：

一是不同城市间的资源及公共服务的同质性，一定程度上避免了由于区域失衡引起的大城市的过度拥堵和小城镇的没落；二是城市和农村城镇发展的一致性；三是城镇发展的多元化，使得小城镇的公共服务设施逐渐完善，小而全的发展方向使得小城镇能够成为一个独立运行的体系。因此，工业化期间，英国各城市之间的发展总体比较平衡。

结合中国国情，需要走就地城镇化的路线，以此代替劳动力从农村流向主要城市的单向流动，逐步实现乡、大中小城市资源和服务的同质性，推动小城镇的可持续发展。

这不仅可以促进中国的城市化发展，也能有效地缓解中国的大城市病。其实，只要不再把资源过分地集中在大城市，而是比较均衡地分布，大城市的拥堵问题就可以逐渐缓解。

但是，高房价是中国城镇化的最大障碍。

中国社会科学院学部委员吕政先生撰文指出：高房价使进城务工农民难以转为市民，阻碍了城镇化的进程。通常认为户籍制度阻碍了城镇化，其实更主要的原因是农民难以承受转化为市民的经济成本。目前，农民工的月平均工资为2000元左右，在务工城市的生活费用平均占月收入的50%，再扣除春节返乡的路费，全年净收入也只有1万元左右，还要负担农村的妻儿老小。即使在原籍的县城购买每平方米价格为3000元的一套面积为80平方米的商品房，至少需要20年以上的积蓄。这是农民进城务工后难以融入城市，不得不继续保留农村宅基地和住房的主要原因。

即使从全球范围内来看，大城市越来越不宜居，人们离开大城市中心向外发展，也是大势所趋。2009年，笔者应邀到美国访问的时候，看到一些乡镇建设得如花园一般，道路通畅，阳光明媚，非常温馨，也难怪巴菲特这样的大富豪选择在奥马哈这样一个小镇生活了。

巴菲特的解释很简单：“这是我成长的地方，城市的人民对我很友好，这里有我熟悉的社区，而且没有大城市的喧嚣和浮躁。对我来说，在奥马哈生活和在纽约或是旧金山生活，没有什么太大的差异。”

事实上，自20世纪70年代以来，美国城市发展进程出现了非都市区的发展速度超过大都市区[注释]的现象，即人口从大城市流向郊区或中小城市，或从城市流向城镇。布赖恩·贝里在其主编的《城市化与逆城市化》一书中，称这种现象为“逆城市化”，并认为逆城市化代表了美国城市发展的一种新趋向。

不仅美国，欧洲一些发达国家在同期也出现了中小城市人口增长速度超过大城市，特别是特大城市地区的现象。原因有以下几个。

一是由于以技术密集为标志的新兴工业迅速增长，工业发展对生产区的要求与过去工业化时期的传统工业部门不一样，开始向中心城市以外扩散。生产布局的变化引起人口分布的变化。二是城市的过度集中使聚集不经济因素滋生，既不利于生活也不利于生产，从而引起产业和人口的反方向运动。三是生活水平提高和年龄结构老化，促使人们更加追求高质量的生活居住环境，追求低密度和小规模，促使人口分散。四是现代化的通信、交通工具的快速发展为城市人口扩散提供了技术上的保障。

通过对比不难发现，现在中国走的城镇化路线，应该是以就地城镇化为主导的城镇化，而不是以大城市为主导的城市化。虽然只有几个字的差别，却是方向性的问题，代表政策对资源配置的深刻影响。说得再明白点，代表资源从向大城市的过度集中，变成逐渐给予小城镇同等的待遇，通过公共产品的同质化，逐渐缩短城乡差距，改善乡村的生活质量。

也可能正是由于这些方面的分歧，导致城镇化规划的出台一再推后。

2013年11月15日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推进以人为核心的城镇化……促进城镇化和新农村建设协调推进。”显然，这是新农村建设和城镇化两种思路结合发展的结果。

但无论是新农村建设还是城镇化，都必须解决农民在资源分享方面的权利问题，尤其是土地问题。

在中共十八届三中全会召开前夕，作为中国官方高层智囊机构的国务院发展研究中心首次向社会公开了其为十八届三中全会提交的“383”改革方案总报告全文。在土地制度改革方面，报告提出：在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系……在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。

在2013年11月15日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中规定：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”

这些规定，在土地制度方面有比较大的突破。关键在于，在实际执行过程中，能否真正让农民得到实惠，众所周知，由于改革必然触动一部分人的利益，也必然会引发一些制约。

以“小产权房”为例，在“383”改革方案公布后不久，有关部门就立即出台了与其构想完全不同的反制措施。

2013年11月22日，国土部和住建部联合发布《关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》，要求各地坚决遏制一些地方出现的违法建设、违法销售“小产权房”问题。该通知强调，建设、销售“小产权房”，严重违反土地和城乡建设管理法律法规，不符合土地利用总体规划和城乡建设规划，不符合土地用途管制制度，冲击了耕地保护红线，扰乱了土地市场和房地产市场秩序。建设、销售和购买“小产权房”不受法律保护，影响了新型城镇化和新农村建设的健康发展。要坚持依法依规，严格执行土地利用总体规划和城乡建设规划，严格实行土地用途管制制度，严守耕地红线，坚决遏制在建、在售“小产权房”行为。

11月24日，国土资源部、住房和城乡建设部联合召开坚决遏制违法建设、销售“小产权房”问题视频会，要求各地立即行动，采取切实有效的措施，依法加大查处力度，认真落实好监管责任，做到有令则行、有禁则止。坚决叫停在建、在售“小产权房”的违法违规行为。不仅不能让违法者得利，还要让他们付出代价。既要处理问题，还要依法依规追究有关人员的责任。

根据媒体的报道，截至目前，全国“小产权房”的总量或已超过70亿平方米，如果按每套100平方米来计算的话，相当于有7000万套小产权房。

笔者无法找到官方发布的有关“小产权房”的确切数据。如果上述数据属实，假如“小产权房”通过“补缴一定数量的土地出让收入”获得合法的身份，进入交易市场，那么其对房地产市场的冲击是显而易见的，高房价泡沫瞬间被引爆几乎是可以确定的事情。

也因此，有关部门才如此紧张。问题是，“小产权房”之所以有市场，乃是高房价催生的结果，人们在明知“小产权房”不合法、存在风险的情况下，依然购买，只能说明民众的无奈。面对如此大面积的小产权房，如果解决不妥当，很容易引发矛盾和冲突。

但是，我们必须认识到，如果把日益严重的城乡失衡问题与三农问题结合起来，就能清晰地感觉到其紧迫性。在城乡之间二元结构还没有得到根本改变的同时，城镇内部“二元结构”现象又在显现。后者既包括城镇居民与进城农民工及其家属之间在生产生活条件上形成的差异，也包括城镇历史遗留的棚户区困难群众与大多数市民之间在居住条件上的差异。

此间的紧迫性在于，城镇化是一个较为漫长的过程，而三农问题的解决是迫在眉睫的问题，要在短期问题和大的发展方向上找到一种平衡是非常困难的。时间越来越紧迫，而在这种纠结中，一些机会也在慢慢溜走。

这就是趋势的规律。无论对于哪个国家，一些规律都是很难改变的。为什么经济有“繁荣、衰退、萧条、复苏”的轮回？就是由于经济规律一旦发生作用，人为的因素是很难改变其运行轨迹的。2013～2015年这个阶段的纠结，就是由此导致的结果。

从2013年开始，无论是决策者，还是普通民众，都对城镇化寄予了极大的期望。

但是，由于种种条件的限制，再像2008年推出4万亿救市计划时那样推动城镇化已经没有可能性，而必须是理性的、自然的推动。

城镇化的推动，需要三个条件，或者三股力量：其一，资金；其二，土地；其三，动力。

我们分别比较一下：

2013年12月的中央经济工作会议，提出了2014年经济工作的主要任务。其中第一条就是：“切实保障国家粮食安全。必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全。坚持数量、质量并重，更加注重农产品质量和食品安全，注重生产源头治理和产销全程监管。注重永续发展，转变农业发展方式，发展节水农业、循环农业。抓好粮食安全保障能力建设，加强农业基础设施建设，加快农业科技进步”。

这也就意味着，城镇化不是房地产化，不是买卖土地，而是在严格确保“国家粮食安全战略”的前提下进行。这一条，从土地层面打消了那些试图利用城镇化搞投机的人的幻想。

第二条“大力调整产业结构”和更为重要的第三条“着力防控债务风险”，是对债务危机的前所未有的重视，因为这是在中央经济工作会议上第一次将此项作为重点单列出来。

其中提到：“要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险的各项工作。加强源头规范，把地方政府性债务分门别类地纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向。”

这也就意味着，城镇化不是资金的无节制投放，债务风险的加大已经不允许这样做。这就从资金层面对很多人预期的城镇化进行了矫正——是自然的城镇化。

这次中央经济工作会议还特别强调“要全面认识持续健康发展和生产总值增长的关系，不能把发展简单化为增加生产总值”。[注释]中组部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》规定，今后不能只把GDP和增长率作为政绩评价的主要指标。这将在一定程度上削弱地方政府盲目投资的动力。

这样，从资金、土地和动力三个层面，使得这届政府推动的以人为本的城镇化，与人们想象中的城镇化是有区别的。当然，这也意味着，城镇化是一个自然的过程，而非刺激经济的一个环节。这实际上是经济决策的理性回归。