从大棋局的角度来看，这个阶段是最纠结的一段时期，纠结是因为：一、过去的很多问题都累积到了现在，而且到了非解决不可的地步；二、解决的难度越来越大，阻力越来越大；三、时间越来越紧迫，而相关的决策和有关部门以及地方政府的执行力跟不上中央所需要的紧迫性，容易导致一些问题在纠结中继续搁置。

这实际上意味着趋势的演变，悬念越来越小，趋势的脉络越来越清晰和明确。

在所有令人纠结的问题中，房地产或许是最纠结的一个。

从外部因素来看，美国收紧货币政策，全球资金逐步回流美国，导致其他经济体越来越明显地感受到经济调整的压力。

从内部因素来看，长年累积的巨大泡沫使得房地产成为中国经济中最大的“堰塞湖”之一。而在新的周期中，又适逢中国经济步入调整期、还债期和债务压力三种因素叠加的高风险期。在内外交织的影响之下，房地产能够独善其身吗？

这个问题的答案几乎无须再用文字来表达。

当寒冬到来，对一个经济体而言，房地产不仅难以带来温暖的安慰，还可能成为雪上加霜的落井下石者。2013～2015年，将是中国房地产站在辉煌的光环中黯然谢幕的阶段，在这个阶段将完成筑顶的辉煌瞬间并为惨烈的下跌做好充分的准备。

鉴于房地产之于中国经济趋势发展的重要性，我们有必要从源头把这个问题看清楚，找到源头，才能知道趋势将向何处延伸。

进入2013年以后，房地产调控的说法渐渐被淡化。而在长达约2万字的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，有关房地产问题的表述字数也非常之少（接下来再做分析）。

要弄清楚中国房价的趋势，我们首先必须清楚地了解房地产在中国经济发展中的地位——这种地位意味着房地产在政策主导的资源配置中所占的份额，也决定着房价的趋势。

在中国的房地产政策中，有两个时间节点必须特别予以重视：一是1998年的房改，二是2003年的房改。这两次房改对中国的房价和中国的经济增长模式起到了极其关键的作用。

中国住房问题的症结到底在哪里？

这是一个必须要弄清楚的问题。

1949年新中国成立以后，中国政府实行住房公有制，政府独自承担为城市居民提供住房的责任（世界银行的数据显示，在1980年以前，超过90%的住房投资来自政府预算）。地方政府和单位从国家预算中获得住房投资，然后建造公房，分配给职工。住房对职工而言，是一项权利，是一项福利安排，城市居民仅仅象征性地缴纳房租。这个阶段，大量私房被没收充公，或者受到严格限制。到1976年，在大多数城市中，私房的比例已经下降到10%。

但随着城市人口的增长，住房投资和供应跟不上需求。于是，从20世纪70年代后期开始，中国政府尝试调整住房政策。改革的目标是将住房从国家完全负担转变为一种由中央政府、地方政府、单位，以及最为重要的家庭和个人之间共同分担的模式。到了1988年，国家（中央和地方政府）在住房投资中仅承担了16%（即从90%猛降到16%），单位则承担了接近52%的投资比例；到1997年，单位投资所占比例提高到了67.7%。

1988年1月，全国首次房改工作会议召开，会议形成了《国务院住房制度改革领导小组关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》。国务院于当年2月下旬正式签署了这个方案，下达了《国务院关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》。这是第一个用于指导全国范围内住房改革的方案，它宣布将房改正式纳入中央和地方的改革计划，提出要从1988年起，用3～5年时间，在全国城镇分期分批把住房制度改革推开。[注释]这一方案的出台标志着中国全面住房改革的开始，标志着住房制度改革从试点到在所有城市全面推进的一个转折点。

但是，这次的房改因缺乏可行性并没有推进下去。1991年，政府新出台的房改政策提出全面推进住房公积金制度。这一制度建立的最初动因，是国家要搞住房商品化改革，但住房建设资金短缺，于是强制性从职工的工资中抽取5%，单位补贴5%，归集为公积金资金池，用于发放住房建设贷款。

1994年，国务院又发文全面推广住房公积金制度，涵盖了全国县级以上城镇机关、事业和国有企业单位和职工。显然，一方面，国家想通过这种大面积的覆盖，汇集解决住房问题的资金；另一方面，这部分人群又是住房市场的消费主体。这样，就从资金和消费两个环节，带有“强制性”地促进了房地产的发展。

但这项制度一直到今天，还饱受争议。有研究者指出：每年全国约有1亿人缴纳住房公积金，缴存总额已达4万亿元，除去公积金贷款，余额达2万多亿元；预计到“十二五”期末，缴存总额将达到6.69万亿元，余额达到3.58万亿元。这是一个天文数字。但在公积金缴存者中，富者不屑于公积金贷款，而贫者无力买房，得不到公积金贷款，还为他人输血。政府强制收取公积金，却还要收取保护费，逻辑难以说通。[注释]

事实也的确令人不能不质疑。近20年来，住房公积金制度被推广至全国各地。虽然缴纳公积金的是企业和个人，但这笔钱却长期掌控在政府、银行手中。公积金成了一种怪异的混合体。从属性讲，它姓私，但从管理上，却由挂靠在政府部门的事业单位管理，而且是多头管理。1999年4月《住房公积金管理条例》的颁布，以立法的形式确立了住房公积金的三方共管模式：住房建设部获得公积金代管权；财政部获得公积金增值收益支配权；央行则监管公积金的存贷利差和金融活动。显然，这是部门利益博弈的结果。

至今，全国各地已成立了384个住房公积金中心，还有数十个不受“属地化管理”约束的铁道、石化、煤炭、航空、电力等行业自己的公积金中心。实际操作中，许多地方政府把公积金结余作为财政小金库，进行侵占、挪用、贪污等。主管部门对公积金的使用方向，存在“以公权侵犯私权”之嫌。[注释]

经济学家华生直言不讳地表示，住房公积金制度不是修改的问题，而是早该废除。

除了这些改革，还有更为重要的一项改革，那就是土地政策调整——这项改革成为引发此后一系列决定中国经济趋势改革的基础。

为了给中国房地产市场的发展拓展空间，1988年，全国人大对国有土地管理条例进行修订。当年4月，全国人大修改《宪法》，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”内容，国有土地使用权出让由此合法化。1989年5月12日，国务院《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》规定，国有土地使用权有偿出让收入中的40%上缴中央财政、60%留归地方财政。不论是上缴中央财政，还是留归地方财政的收入，主要用于城市建设和土地开发。

1989年9月26日，财政部《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》规定，对土地使用权有偿出让收入，当地政府可“先留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上交中央财政，60%留归取得收入的城市财政部门（1992年，中央对土地出让金的分成缩小为5%，其余的归地方政府）”。

1990年5月，国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。“按照这部条例，农民无权将土地卖给他人，城市政府却被允许以国家的名义获得土地使用权并出售给房地产发展商。地方政府和中央政府是土地出让的主要受益者。这一新政策促进了房地产市场的发展，成为城市住房商品化和产权市场建立过程中的一个重要推动因素。”

相关土地法律实际上是赋予了政府在土地方面的垄断权，使得政府在集体土地征用和国有土地出让中完全处于垄断地位，从而可以运用“剪刀差”的方式，通过极低的征地补偿费将集体土地征收为国有后，再以高出征地补偿费几倍甚至几十倍的价格出让土地。地方政府由此获取了巨额的土地出让收入。而这些资金并未纳入本级财政收入，从而成为一些地方盲目扩大城市建设规模和城市政绩工程、形象工程的主要资金来源。

从中国住房改革路线图不难看出：

政府为了解决住房问题，先是把住房责任转给单位，然后从单位转给个人，最后通过公积金制度转给市场、社会。这也意味着，在政策设计层面，从房地产建设和消费两个层面，为房地产业的高速发展创造了条件。

同时，各级政府又通过把农民的土地集结在政府手中的办法，获取了土地增值的部分。1990年正式推出的城市土地有偿使用制度，使地方政府，特别是城市政府“一夜暴富”，一举扭转长期以来城市服务欠账累累、基础设施建设入不敷出的尴尬局面，开始了世界城市发展史上前所未有的高速城市化进程。

政府通过卖地既为自己扩大投资积累了资金，又解决了房地产开发的土地问题，同时，又为分税制改革打下了基础。

不难看出，房地产改革的过程，从某种程度上来说，也是政府转移住房责任的过程。

然而，中国住房问题的根源却是政府未能尽到应有的责任。1958～1978年，住房改革被纳入国家议程之前，中国的住房投资在基本建设投资中的比例一直都没有超过8%，而其他国家，像日本、苏联、美国、法国等，在住房方面的投资都占到其总的基本建设资金的15%～30%。相比之下，中国在住房投资方面的不足是显而易见的。正是政府在住房投资方面的不足，直接导致了城市居住条件的恶化和严重的住房短缺。

公开数据显示，1949～1978年，我国在住房方面的总投资仅为343亿元，仅占同期基本建设投资的5.8%；同期年均住房投资12.7亿元，仅占GDP的1.5%。住房投资不足造成住房严重短缺。1978年年末，全国主要城市的住房短缺面积已经超过10亿平方米，人均居住面积甚至从建国初期的4.5平方米下降到了3.6平方米。

相比之下，1981年，英国直接用于住宅投资和补贴的资金超过了55亿英镑，另外还有10亿英镑用于对住宅业主的税收减免。

下图为1958～1978年中国基本建设投资、住房投资及其占基本建设投资的比例。

显然，财政在住房民生方面投入的严重不足，是造成住房问题的原因之一。在这种情况下，财政应该增加对住房的投资，在弥补自身公共责任的前提下进行改革，即政府、企业和家庭、个人所承担的责任同时增加。但是，几乎每次房改的理由，都被归结为政府负担过重，民众在住房中所承担的责任过少。

于是，房地产改革实际上走的是政府去责任化的改革，政府在住房民生中的投资越来越少，并逐渐完成角色的转换，从住房责任的承担者变成房地产市场化的受益者——通过两条路径：一条是税费，一条是土地出让。住房改革以去责任为主线，又逐渐将企业这个环节去掉，最终变成了基本由民众承担住房责任。这必然为后来的一系列问题埋下伏笔。