1998年的房改，随着国务院在当年7月3日颁发的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》正式拉开序幕。

这次改革的核心是：从1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。

这次房改的实质是住房的货币化改革。

有媒体评论说，这份后来被看作房改纲领的23号文，正式开启了以“取消福利分房，实现居民住宅货币化、私有化”为核心的住房制度改革。在新中国延续了近半个世纪的福利分房制度寿终正寝，“市场化”成为了住房建设的主题词。

当时的改革背景是什么呢？

1998年，适逢亚洲金融危机不断扩散，中国经济实现了“软着陆”，但经济增长处于低迷状态。为抵御亚洲金融危机影响，使中国经济走出低谷，中国政府启动了住房市场化改革来改善城市居民居住条件，带动房地产业发展，进而拉动中国经济增长。

显然，1998年的这次住房改革被赋予了双重目标：

一是通过住房的货币化、市场化改革，解决住房难题。决策者希望通过深化住房改革，将个人推向住房市场，将个人消费导向住房投资，以便消化市场中的空置房。二是使房地产成为国民经济发展的新增长点。住房改革被赋予了推动经济增长的战略目标。

那么，这次至关重要的房改对于民众而言，对于中国的房价走势而言，最重要的一点是什么呢？

是它确立了新的多层次的住房供应体系。

即“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”这一设想兼具了效率和公平。

根据当时的收入标准来划分：最低收入家庭约占10%——廉租房；中低收入家庭约占80%——经济适用房；高收入家庭约占10%——商品房（如下图所示）。

也就是说，在1998年房改所确立的住房供应体系中，经济适用房是绝对的主体。那么，经济适用房的售价大概是多少呢？

《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》是这样规定的：

“停止住房实物分配后，房价收入比（即本地区一套建筑面积为60平方米的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比）在4倍以上，且财政、单位原有住房建设资金可转化为住房补贴的地区，可以对无房和住房面积均未达到规定标准的职工实行住房补贴。”

很显然，这种房价收入比的标准，是大多数家庭所能接受的，是非常合理的。它既不会过度增加民众的住房负担，又能在政府减负的情况下推进住房的货币化进程，无论是对政府还是对民众而言，都是比较合理的政策设计。事实上，在1998年，新增的住宅中，经济适用房占到70%。[注释]在当时的条件下，政府做到这一步，显然已经做出了努力。

由于经济适用房为住房供应主体，房价涨幅很小。根据中国社科院蓝皮书报告，1998～2003年，全国商品住房每平方米的价格总共只增加了343元，2003年的房价大约是普通家庭收入的4～5倍，比较符合家庭承受能力。

整体上来看，1998年房改还是比较符合中国国情的，并且，较之以往的房改，也的确成效明显。除了政府增加经济适用房供应的原因，还有另外的原因：自1995年之后，在非国有企业中工作的工人在数量上已经超过了国有企业职工。越来越多的家庭开始需要在传统的福利分房制度外（也就是通过住房市场）来解决自己的住房问题。23号文将1999年1月定为停止福利分房的最后期限，给许多还在犹豫是否买房的人打了强心针，同时也给企业单位提供了一段缓冲时间来以补贴的价格将所有待分配的住房分配给职工。事实上，为了让尽可能多的人赶上“末班车”，许多地方政府并没有在国务院确定的最后期限前停止分房。例如，北京市到2000年年底才最后停止福利分房。这种政策上的灵活性，虽然让一些单位搭了福利分房的末班车，但也使得这次房改减少了很多阻力。

1998年房改所设计的住房供应安排，在很大程度上是借鉴了新加坡的做法。

根据微观经济学的理论，商品的价格弹性越小，需求的相对变化越少。美国经济学家李奥的研究表明，住宅需求的收入弹性为0.6～0.9，小于1，说明住宅是一种必需品，缺乏弹性，一旦人们需要住房，价格的影响作用较小。[注释]这就需要政府在住房保障方面承担起更多的责任，并做出更合理的规划。

新加坡是一个多种族的移民国家，国土面积仅有699.4平方公里，却居住着448万常住人口，人口密度很大。在建国初期1959年自治时，新加坡面临着严重的“屋荒”。恶劣的住房条件导致公共卫生状况恶化和一系列社会问题，成为社会不稳定的重要因素。

为了解决庞大的无住房人口与城区贫民窟有可能引发的严重社会与政治问题，并进行内城改造，新加坡政府在1960年成立建屋发展局（HUD，是一个独立的非营利机构），以积极地推动新市镇发展计划。这个计划预计在1961～1970年的两个“五年计划”中，兴建11万个住房单元，主要用来应对原本14.7万户的新住房需求，并将新加坡人口的70%迁移至建屋发展局在中心区外环所兴建的新市镇之中。

1964年，新加坡又提出了“居者有其屋计划”。为了实现这个计划的理念，建屋发展局推出了“公共住屋计划”“住房房地产计划”“多代同堂家庭优先配售计划”“组屋订购制度”等多项制度，以提高居民的住房所有率。

在初期，新加坡的住房供应体系中，约80%的人居住在类似中国经济适用房的组屋内，15%的人居住在类似中国廉租房的保障房内，只有5%的人购买商品房（如下图所示，见246页）。

新加坡政府在建造组屋方面投资巨大，年度投资总额从1987年的14亿美元（相当于新加坡当年全部资本总额的21%和GDP的7%），增加到1990年的77亿美元（相当于当年全部资本总额的28%和GDP的9%）。

同时，新加坡政府严格控制土地资源，为组屋建设提供了强有力的土地、资金保障。1966年，新加坡政府颁布了《土地征用法令》，规定政府有权征用私人土地用于国家建设，并有权调整被征用土地的价格。根据该项法令，新加坡政府协助建屋发展局以远低于市场价格的价格获得开发土地，保证了大规模建设组屋所需的土地。

为搞好组屋的合理配售，保障低收入家庭的合法权益，新加坡政府制定了缜密而严格的法律法规，对购买人条件、购买程序、住宅补贴等均做出严格规定，按照公平原则进行合理分配，基本保证了80%以上中等收入的家庭能够购买到廉价的组屋。

同时，新加坡政府还采取了一系列措施严格限制炒卖组屋的行为。规定：新的组屋在购买5年之内不得转售，也不能用于商业性经营；如果实在需要在5年内出售，必须到政府机构登记，不得自行在市场上出售；一个家庭只能拥有一套组屋，如果要再购买新组屋，旧组屋必须退出来，以防投机多占，更不允许以投资为目的买房；所有申请租住组屋的人都需要持有有效期内的新加坡工作许可证或相关签证；等等。由于严格执行了上述措施，新加坡政府有效地抑制了“炒房”行为，确保了组屋建设健康、有序地进行。

经过努力，新加坡的住房保障取得了举世瞩目的成就。截至2001年，新加坡建屋发展局管理着85万套公共组屋，其中79.3万套是居民所有，6万套出租。

960～2005年底，新加坡共建造组屋97.3万套，使85%的公民住进了政府组屋。随着新加坡经济的高速发展，民众的收入水平越来越高，开始有更多的人去购买商品房，以享受更高品质的居住生活。

尽管如此，在新加坡的整个住房供应体系中，商品房占比仍然是比较低的。2006年新加坡政府发布的公报显示，新加坡居住在组屋中的82%居民拥有房屋产权，另有4%的人租住组屋。其余14%的人居住在自己购买的商品房中。结构如下图所示。

不仅是新加坡这样的国家，世界上凡是住房保障体系完善的国家，都很少出现像中国这样举国关注房价的现象。在那些住房保障健全的国家，老百姓根本不关心商品房的价格，那是高收入者的事情。而且，老百姓对房价上涨没有那么大的怨气，因为房价上涨，富人缴纳更多的税用于民生，大多数中低收入人群还是直接的受益者。

笔者曾和一位全国政协委员（职业是房地产开发）在某电视节目中辩论，当笔者举出新加坡的例子时，这位委员说新加坡才多大的地方啊，我们不能学它。笔者反驳说：“新加坡那样一个寸土寸金的地方，政府都能拿出宝贵的土地去解决民众的住房问题，这一点难道不值得我们学习吗？”他哑口无言。

必须认识到，住房是一种民生，是一种生活必需品，只有在政府尽到应尽职责的时候，住房才会回归其生活基本条件这一本质上来，而不是被异化为一种近乎痴狂的投机。也只有当政府尽到保障责任，才能做到民生的归民生，市场的归市场。假如大多数人可以通过较低的价格拥有自己的住房，商品房价格涨得再高，与他们又有什么关系呢？

只有在这种情况下，房地产市场才能回归健康的状态。

只有在民众不为住房问题牵肠挂肚、忧心忡忡的情况下，这个伟大的民族才能摆脱住房问题的困扰，民众的创造力才能被彻底激活，人们也才能全身心地投入到工作中，奉献智慧和热血，安心地创造财富，并轻松地享受生活。而我们这个古老的民族，也将凝聚起国民的力量，以令人尊敬的姿态走向新生，迎来世界的尊敬。