中国有关住房问题上的重大改革，几乎都发生在重大风险事件之后。1998年的房改，是在亚洲金融危机冲击下做出的。

2003年，中国遭遇罕见的“非典”疫情冲击，前两个季度的经济增长下滑到6.7%。于是，由建设部起草的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》出台，明确把房地产业列为我国国民经济的支柱产业。18号文被视为房地产商利益群体的一次公开胜利，显示了中国房地产界已经崛起，并第一次公开展示了与政府进行政策博弈的能量。2003年，中国的GDP增速依然达到9.1%，成为1997年以来增长最快的年份。这个奇迹的背后是房地产推动的强劲内需。

从某种程度上可以说，18号文改变了中国人的生活乃至国运。为什么？

18号文中最重要的两点内容如下：

第一，赋予房地产业国民经济支柱产业地位。国际上有把建筑业作为支柱产业的，但很少有把房地产业明确定为国民经济支柱产业的。道理很简单，建筑业属于实体经济，而房地产业属于虚拟经济，是依附在建筑业上发展的。

赋予房地产业国民经济支柱产业地位，意味着，这个行业将在政策上得到更多的“厚爱”，在资源配置等方面具有更加耀眼的吸引力。从此，全社会的资源开始蜂拥到房地产领域。

从国家统计数据不难看出，此后，在城镇固定资产投资中，包括了31个行业大类的制造业的投资额，竟然低于房地产一个行业的投资额。这意味着，中国国民经济发展的主角，由制造业转换成了房地产业。

中国社科院金融专家撰文指出：“房地产业已经把地方政府、国家经济及民众利益捆绑在一起，房地产正在要挟着整个中国的经济。”

第二，明修栈道暗度陈仓，把“经济适用房”换成了“具有保障性质的政策性商品房”，原文是“经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房”。我们知道，经济适用房属于保障房，而商品房是市场化的住房，二者是性质完全不同的住房，这样硬拉到一起的结果，就是经济适用房被商品房悄悄取代。

《经济适用住房管理办法》第七条明确规定：“经济适用住房建设用地以划拨方式供应。”第八条规定：“经济适用住房建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。经济适用住房项目外基础设施建设费用，由政府负担。”显然，土地无偿划拨、相关收费的减免以及政府对“经济适用住房项目外基础设施建设费用”的负担，都充分体现了经济适用房的保障性、公益性特征。并且，在经济适用房中，相关税费大幅减少，开发商的利润也被限定在3%。

而商品房中，不包含任何保障性，即使在商品房前面加上所谓的“保障性质”也无济于事。某房地产商的话有力地证明了这一点：“只给富人盖房子，开发商的商品房都是给富人盖的”；“给穷人盖房是政府的事。”

这话听起来显得很刺耳，却并非全无道理。房地产商是商人，商人逐利是其本能，政府把自己应该承担的保障责任转嫁到商人身上，本身就是一种错位。

由此导致的后果是什么呢？

有研究者指出，2003年的房地产市场就已经开始出现泡沫。而18号文不但没有给发热的房地产市场降温，反而火上浇油。把以经济适用房为主的政策改为以商品房为主的政策，进一步强化了房地产市场在经济发展中的地位和作用，进一步淡化了民生问题。此后，房地产市场的泡沫越来越大。

1998年房改时的住房供应结构，在2003年发生了根本性变化（如下图所示）。

事实上，中国房价正是从18号文开始，步入了飞速上涨的轨道。

2003年之后，商品房取代经济适用房成为现有住房市场的主体。价格过高使得无论是效率还是公平的目的，都没有达到。

下图为全国与北京商品房平均销售价格。

从上图不难看出：全国的房价走势与北京的房价走势在2003年以前是同向的，涨势不明显；但在2003年之后，都开始快速上涨。与2000年时相比，全国商品房平均销售价格涨了1.5倍，而北京涨了2.4倍。

中国房价从2003年开始加速上涨。根源就在于，保障性住房占比变得更小了。

研究者指出，历史上，在建设高峰期，英国的保障性住房占住房存量曾一度接近60%，日本超过50%，中国香港地区超过45%，新加坡超过90%。相比之下，中国内地目前的这一占比仅为10%左右，保障性住房存量严重不足。

保障房供应不足，人们只能通过买商品房来解决住房问题，这必然会导致房价的上涨。

国际经验表明，当保障房占比不足50%时，保障房难以对住房价格形成有力的约束，如1960～1979年的英国（占比46.3%）、1966年以来的日本（占比44.7%）和1980年以来的英国（占比20%）。保障住房占比超过50%时，住房价格明显受到抑制，如1961年以来的新加坡（占比90%）、1950～1959年的英国（占比68.2%）。

“经济适用房”被换成“具有保障性质的政策性商品房”，保障房对房价的调节作用被废除，而商品房在市场中的垄断地位得以确立。因此，房地产开发商每当提及18号文都赞不绝口。一位房地产商在电视节目中与我辩论时，直言他曾参与了18号文的制定，因此比笔者更熟悉政策的内容。笔者反击说：“难怪政策被你们扭曲成那样了！”

从2003年开始，房价连年疯涨，民众反应强烈，政府开始调控房价，但房价越调控越高。道理非常简单，保障房的供应太少，无法对商品房价格形成抑制作用，更何况，在调控房价的过程中，货币供应量也一直在持续增长。

当然，住房中的利润也在增长——这是推高中国房价的另一重要因素。房地产的利润主要被政府（土地出让金和各种税费等）和房地产商所分享；除此之外，还有炒房者、房屋中介等参与其中的利润分配。

仅以土地出让金为例。

2002年5月，国土资源部颁布实施《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定包括商业、旅游、娱乐、商品住宅用地的经营性用地必须通过招拍挂方式出让。在土地招拍挂推出之后，地价并没有从此就开始快速上涨。比如，2003年，北京市土地招拍挂的价格仅在每平方米500元左右。直到2004年1～8月份，北京土地招拍挂的单价每平方米仍然不到600元。

但是，2004年3月，国土资源部发布了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定，当年的8月31日是界定并处理土地历史遗留问题的最后一天，被称为“8·31”土地大限。“8·31”之后，将不得再以历史遗留问题为由，用协议方式出让经营性国有土地使用权。

在土地招拍挂制度之下，地方政府土地出让时，大多选择了拍卖的方式。

2014年8月31日成为中国地价的一个分水岭——地价从此开始飞速上涨，“地王”也不断涌现。地方政府成为我国房地产交易中最大的受益者。不少城市的土地出让金已经占到地方财政收入的近50%。

虽然房价中包含着种种灰色成本，且全国各地的情况差异较大，但我们依然可以通过一些数据做一个大致的比较。

下图为中国2003～2012年房屋竣工造价。

从上图可以看出，2003年时，中国房屋竣工造价为每平方米1273元，到2012年时，房屋竣工造价为每平方米2498元，仅增长了96.2%，而此间商品房的售价涨了多少，民众是有目共睹的。

无论什么样的说辞，都不能改变民众购房成本在快速增加这一基本事实，也不能改变政府和房地产商获取的利润越来越丰厚的事实。